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E′ stata recentemente resa pubblica la determinazione del 23 gennaio 2008, n. 2, con la quale l′Autorità di vigilanza sui contratti di lavori, servizi e forniture fornisce alcune linee di indirizzo per la corretta applicazione delle norme che consentono di attribuire rilievo, nel settore degli appalti, agli aspetti sociali.

Oggetto dell′intervento dell′Autorità è, in particolare, l′art. 52 del D. Lgs. 163/2006, riguardante due distinti istituti: quello dei laboratori protetti e quello dei programmi di lavoro protetti. Introdotti nel diritto comunitario già dal 2001, in Italia tali istituti non sono mai stati recepiti. 

L′art. 52 del D. Lgs. 163/2006. Come ben chiarito nella determinazione, «con l’art. 52 il legislatore ha inteso perseguire le esigenze sociali di cui all’art. 2, comma 2, del D. Lgs. 163/2006 introducendo una deroga alle condizioni normali di concorrenza in favore di soggetti giuridici e di programmi che promuovono l’integrazione o la reintegrazione dei disabili nel mercato del lavoro. Il perseguimento di un obiettivo di tipo sociale attraverso lo strumento dell’appalto pubblico avviene, quindi, nel caso dell’art. 52, attraverso la creazione di una riserva di partecipazione operante sia sotto il profilo soggettivo (laboratori protetti) che oggettivo (programmi protetti), in entrambi i casi caratterizzata dall’impiego maggioritario di disabili. Detta riserva consente di salvaguardare la posizione degli stessi ponendoli al di fuori di meccanismi esclusivamente concorrenziali».

I requisiti soggettivi per il riconoscimento di laboratorio protetto. L′Autorità stabilisce che, per il riconoscimento di laboratorio protetto, l′operatore economico deve avere tutti i seguenti requisiti:
a) essere un soggetto giuridico, costituito nel rispetto della vigente normativa, che esercita in via stabile e principale un’attività economica organizzata;
b) prevedere nei documenti sociali, tra le finalità dell’ente, quella dell’inserimento lavorativo delle persone disabili;
c) avere nel proprio ambito una maggioranza di lavoratori disabili che, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un’attività professionale in condizioni normali: con esplicito richiamo alla Legge 68/1999, per disabili l′Autorità intende le persone in età lavorativa affette da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali, i portatori di handicap intellettivo e le persone non vedenti e sordomute.

Non coincidenza tra laboratorio protetto e cooperativa sociale. Con l′intento di coordinare l′istituto in esame con quelle delle cooperative sociali e delle imprese sociali (al quale l′art. 52 fa esplicito riferimento), l′Autorità chiarisce che i due profili soggettivi debbono rimanere distinti. «Dall’analisi della normativa emerge che le due figure – laboratorio protetto e cooperativa sociale – non coincidono, in quanto i requisiti richiesti per il riconoscimento della figura del laboratorio protetto non corrispondono a quelli normativamente previsti in capo alle cooperative sociali, sia per quanto riguarda le categorie di persone individuate (persone svantaggiate e non solo disabili) sia per quanto attiene alla percentuale minima di organico che deve essere costituita da dette persone svantaggiate».

Le cooperative sociali di tipo b possono essere riconosciute laboratori protetti. La determinazione tuttavia precisa che ciò «non comporta che le cooperative sociali di cui all’art. 1, lettera b), della Legge 381/1991 e s.m.i. non possano essere riconosciute come laboratori protetti, ma anzi, data l’autonomia degli ambiti di applicazione, ne deriva che esse, come d’altronde ogni altro soggetto giuridico, possono accreditarsi quali laboratori protetti, e quindi avvalersi della riserva di cui all’art. 52, a condizione che possiedano i requisiti sopra individuati». Nello specifico ambito della Regione Lazio, il riconoscimento di laboratorio protetto è automatico per le cosiddette cooperative integrate di cui alla Legge Regionale 9/1987 e s.m.i. Non sembra, invece, che l′automatismo valga anche per i consorzi di cooperative integrate.

I requisiti oggettivi per il riconoscimento dei programmi di lavoro protetto. La riserva a favore dei programmi di lavoro protetto si fonda si fonda invece «sul ricorso, da parte delle imprese partecipanti, nella fase esecutiva dell’appalto, all’impiego, in numero maggioritario, di lavoratori disabili che, in ragione della natura o della gravità del loro handicap, non possono esercitare un’attività professionale in condizioni normali. In tali casi - afferma l′Autorità - la partecipazione alla gara deve intendersi riservata ai soggetti di cui all’art. 34 del D. Lgs. 163/2006, anche privi dei requisiti necessari ai fini del riconoscimento come laboratori protetti, che si avvalgono, ai fini dell’esecuzione dello specifico appalto, di piani che vedono coinvolti una maggioranza di lavoratori disabili, anche sulla base di accordi conclusi con soggetti operanti nel settore sociale». La determinazione non chiarisce, tuttavia, quali debbano essere la natura e il contenuto di tali accordi.

Ambito di applicazione dell′art. 52. La disciplina di cui all’art. 52 si applica agli appalti di valore superiore alla soglia di rilievo comunitario, nonché, in mancanza di espressa previsione contraria, anche agli appalti sottosoglia.

Requisiti di partecipazione alle gare riservate ai laboratori o ai programmi di lavoro protetto. Senza possibilità di equivoco, l′Autorità chiarisce che l′unico principio al quale si può derogare per il perseguimento di obiettivi di tipo sociale è quello di economicità. Tutti gli altri principi alla base del Codice degli appalti (trasparenza, par condicio, ecc.) devono pertanto trovare applicazione. In particolare la determinazione esplicita la necessità del rispetto dei principi di affidabilità morale e professionale dell′operatore economico e di qualità della commessa. Inoltre «nella definizione dei requisiti di partecipazione, le stazioni appaltanti dovranno attenersi al rispetto del principio di proporzionalità che, nel caso di specie, dovrà essere declinato sia con riferimento all’oggetto dell’appalto e alle sue caratteristiche specifiche sia con riferimento all’obiettivo sociale che si è inteso perseguire con l’introduzione della riserva».

Obblighi delle stazioni appaltanti. Nella predisposizione degli atti che regolano la procedura di selezione del contraente nel particolare ambito dell′art. 52, le stazioni appaltanti debbono:
- specificare nel bando di partecipazione il possesso dei requisiti di ordine generale, i requisiti di idoneità professionale, la capacità economica, finanziaria, tecnica e professionale di cui agli artt. 38-42 del D. Lgs 163/2006;
- specificare nel bando di gara il criterio di selezione delle offerte (prezzo più basso o offerta economicamente più vantaggiosa) e la modalità di verifica delle offerte anormalmente basse di cui agli artt. 81-84 e 86-88 del D. Lgs 163/2006;
- disporre le specifiche tecniche relative all’appalto conformemente alle previsioni del codice dei contratti (art.68).
«Particolare cura - conclude l′Autorità - dovrà essere posta nella predisposizione del capitolato d’oneri con riferimento agli “oneri ed obblighi speciali”, quali, a titolo esemplificativo, le modalità ed i tempi di utilizzo del personale disabile per l’intera durata del contratto».

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La determinazione dell′Autorità di vigilanza sui contratti pubblici del 23 gennaio 2008, n.2 .doc [45Kb]